DOCUMENTOS BESINCRO Las leyes educativas españolas (1) De la LGE a la LOECE (1970 – 1980)

Escuela franquista (antigua) - copia - copiaEl gobierno acaba de dar luz verde a la tramitación parlamentaria de la LOMLOE, la octava ley de educación que se pone en marcha en nuestro país desde la restauración de la democracia. Todo parece indicar que no será la definitiva, ya que nace, igual que las anteriores, sin consenso entre los partidos políticos. Para entender las raíces del problema de la educación en España es imprescindible conocer la evolución de sus reformas legislativas en el terreno de la pedagogía. Comenzamos hoy la publicación de una serie de documentos sobre la historia de las sucesivas reformas educativas que se han efectuado en España en las últimas cinco décadas.

En poco más de cuatro décadas, hemos tenido ocho leyes orgánicas de educación diferentes y en algunos casos divergentes. La distintas reformas y contra reformas se han sucedido al ritmo de los cambios y vaivenes políticos, de forma que prácticamente a cada cambio de color político en el gobierno le ha correspondido un giro en el proyecto educativo del país y en casi todos los casos, sin que haya podido completarse y desarrollarse del todo. Este continuo cambio de rumbo ha supuesto tradicionalmente un enorme esfuerzo por parte del profesorado, que apenas ha tenido tiempo de adaptarse a una normativa cuando ya se le exige la aplicación de una nueva. La consecuencia ha sido una planificación pedagógica errática y unas cifras de fracaso escolar que no se corresponden con un país plenamente desarrollado. Para entender este proceso vamos a conocer una por una, y por orden cronológico, todas las leyes educativas que se han aprobado en los últimos cuarenta y cuatro años.

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La LGE, 1970

El 1 de abril de 1970, el ministro de Educación, José Luis Villar Palasí, presentaba ante las Cortes la Ley General de Educación, destinada a modernizar el caducado sistema educativo español. La noticia compartió página en el diario ABC con la celebración de la ‘Semana Costa del Sol en Nueva York’, lo que demuestra la escasa atención que suscitó en la prensa de aquellos días, más volcada en recoger las andanzas de un joven piloto de motos llamado Ángel Nieto, las condenas del Tribunal de Orden Público por propaganda subversiva y asociación ilícita, el nombramiento del obispo de Palencia o la construcción de la autopista de peaje Sevilla-Cádiz, por la que en el futuro circularían dos coches que habían salido al mercado por entonces: el Renault 8 y el Dyane 6. Así, pues, nada parecía indicarlo, pero Villar Palasí estaba escribiendo uno de los capítulos fundamentales de la historia de la educación española.

A finales de los años sesenta, el sistema educativo español se había visto completamente desbordado por un abrumador aumento del número de alumnos (producto de la elevación del índice de natalidad) y una mayor exigencia en la escolarización por parte de una emergente clase media que había abandonado progresivamente el campo para instalarse en la periferia de las ciudades. Entre 1963 y 1968, el analfabetismo se había reducido en casi un millón de personas (el 5,7 % de la población mayor de 15 años), la tasa de escolaridad se situaba en torno al 80% (3.541.474 en primaria y 482.570 en secundaria, según datos de 1967) y los universitarios apenas sobrepasaban el 3%, algo que iba a verse incrementado de manera acelerada en la década siguiente.

El sistema educativo estaba totalmente obsoleto y la deficiencia y escasez de las instalaciones escolares eran propias de un país al borde del tercermundismo (eufemísticamente llamado ‘país en vías de desarrollo’). A mediados de los años sesenta un libro tan elemental, caduco y cuestionable como la famosa Enciclopedia Álvarez, que se dividía en elementales conceptos matemáticos, las reglas gramaticales, muchos preceptos de religión católica y una sesgada visión de la historia de nuestro país, todavía era tan habitual en las escuelas españolas como los rezos y los cantos patrióticos con que comenzaba la jornada.

En su discurso de presentación ante las Cortes, el propio Villar Palasí reconocía la necesidad de cambios profundos en la educación española a causa de la falta de instalaciones para preescolar en zonas rurales y obreras, la doble vía de primaria que impedía el acceso de las clases más desfavorecidas a los estudios superiores, la escasez generalizada de plazas escolares, la proporción excesiva de alumnos por profesor, los elevados niveles de suspensos y la desarticulación de la formación profesional. En definitiva, el sistema había sido superado por una realidad social en vertiginoso cambio y era necesario afrontar el reto. El ministro lo explicaba de forma diáfana, a pesar de la enrevesada retórica de la época: “No se trata de dar respuesta solamente a los problemas más acuciantes de nuestra época, sino principalmente de dar una muestra de generosidad y responsabilidad en favor de las próximas generaciones, para que puedan participar más plenamente en una sociedad más justa, más libre y más abundante de bienestar y riqueza”.

Quizá sin saberlo, Palasí estaba dibujando las líneas elementales de la norma educativa con la que varias generaciones de españolas abordarían la siguiente década, la más decisiva de la historia reciente del país, la que marcaría el paso de la dictadura a la democracia. En palabras del propio ministro, los objetivos de la reforma educativa eran tan ambiciosos como elementales: “Queremos que se abran las puertas de los centros de enseñanza de par en par, sin limitaciones ni discriminación alguna para ningún español, para que todos los españoles puedan acceder a esa educación esencial y mínima, a esa educación general básica que ha de ser la plataforma cultural de su vida y que debe crear en cada centro, a modo de micro sociedad, un auténtico clima de convivencia. (….) Porque como dijera Jovellanos, y la afirmación es válida hoy, el problema de España es un problema de la Escuela o por decirlo en términos actuales, un problema de educación”. El ministro Palasí acabaría pasando a la historia nacional como ‘el padre de la EGB’, la Educación General Básica, un sistema en el que se educaron generaciones de españoles durante casi veinte años, y sus palabras –desdichadamente- siguen siendo un perfecto diagnóstico para la educación española más de cuatro décadas después.

historia-de-la-educacion-en-el-xxEs indispensable, pues, comenzar la historia de las reformas educativas de la democracia por una ley promulgada en los estertores de la dictadura franquista y que reflejaba, como casi todo en aquellos días, un anhelo de modernidad y libertad que acabase de una vez con aquellos míticos “20 años de retraso con el resto del mundo civilizado”, por usar una expresión de la época. La LGE reformó el sistema educativo de arriba a abajo, desde la educación preescolar hasta la universitaria, para adaptar un modelo educativo más propio del siglo XIX a las necesidades de escolarización de una sociedad que se preparaba para entrar a todo tren en el vertiginoso y cambiante tramo final del siglo XX.

En líneas generales, se estableció la enseñanza obligatoria hasta los 14 años mediante la Educación General Básica, estructurada en dos etapas. Tras esta primera fase, que duraba ocho cursos, el alumnado podía optar por acceder al BUP (Bachillerato Unificado Polivalente), o a la entonces recién creada FP (Formación Profesional). Los ocho cursos de escolarización obligatoria se dividían en dos ciclos: del 1º al 5º curso y del 6º a 8º. Esta estructura pasó a ser de tres ciclos a partir de 1981, año en el que ya estaba en vigor la LOCE, la primera ley educativa de la democracia. Las asignaturas del ciclo obligatorio eran matemáticas, lengua, ciencias naturales, ciencias sociales, idiomas extranjeros, educación física, plástica y religión.

El BUP duraba tres años y en el último los alumnos optaban por las ramas de ciencias o letras, eligiendo tres asignaturas de las cuatro que tenía cada opción, que se complementaban con las asignaturas obligatorias y comunes para ambas ramas. Finalmente, en la LGE se establecía un Curso de Orientación Universitaria (COU) que sustituía al antiguo Curso Preuniversitario y que servía de preparación para las Pruebas de Acceso a la Universidad (PAU), conocidas desde el principio como Examen de Selectividad. El COU se aplicó a partir de 1976, año a partir del cual la LGE se aplicó ya de forma generalizada a toda la población escolar.

Para entonces, España estaba sumergida en un profundo proceso de cambio político y social, la famosa Transición Democrática, que en otoño de 1977 dio un salto hacia adelante con la firma de los llamados Pactos de la Moncloa, que todos los representantes de los partidos políticos con representación parlamentaria firmaron el 25 de octubre, cuatro meses después de las primeras elecciones generales, en las que obtuvo la victoria la UCD de Adolfo Suárez. Se trataba, en definitiva, de superar una grave situación de inestabilidad política y social y de buscar una salida a la crisis económica derivada de la crisis del petróleo de 1973.

15290750825946En el aspecto educativo, los Pactos de la Moncloa supusieron la creación de 750.000 nuevas plazas escolares, pero ningún cambio legislativo. Los acuerdos suscritos en esta materia se limitaron en líneas generales a mantener la ley de educación del ministro Palasín y a establecer unas líneas generales, a modo de grandes intenciones, sobre la necesidad de democratizar el sistema educativo y de establecer cauces de participación para todos los sectores implicados mediante la definición de unos nuevos estatutos para el profesorado y los centros educativos. Como objetivos prioritarios se marcaron la mejora de la calidad educativa, la homogeneización de su aplicación técnica entre los centros públicos y privados (denominados entonces estatales y no estatales) y la gratuidad progresiva de la enseñanza.

Vale la pena detenerse en este último punto, porque es en el que el texto de los Pactos baja más al detalle. Se proponen una serie de medidas concretas que tendrán reflejos en los inmediatos planes educativos que se adopten durante los primeros años de la recién estrenada democracia. En los centros públicos -o estatales, como son denominados en el documento- se propone avanzar en la gratuidad mediante “la construcción, equipamiento y atención a los gastos de funcionamiento y de profesorado de los puestos escolares que se incluyan en el Plan Extraordinario de Escolarización de 40.000 millones de pesetas. A tales efectos se crearán 400.000 plazas de Educación General Básica, 200.000 nuevas plazas de Educación preescolar y 100.000 nuevas plazas de Bachillerato Unificado Polivalente durante 1978”. Además se propone estudiar medidas concretas para adecuar los sueldos del profesorado a los nuevos tiempos económicos, buscar medidas que tiendan a la gratuidad absoluta de servicios de comedor y transporte en los niveles de enseñanza obligatoria, especialmente cuando se impongan como necesarios para los alumnos de concentraciones escolares y, finalmente, se estipula que se examinará el posible abaratamiento de los libros de texto en niveles educativos obligatorios.

Otro capítulo que merece especial atención es el que hace referencia a la participación de los padres de alumnos y del profesorado en el control del funcionamiento y condiciones de los centros educativos. En cuanto a los centros privados se propone proceder a “una revisión profunda del sistema de financiación con la definición, si se considera conveniente, de un estatuto de los centros subvencionados en que se prevea la participación de padres de alumnos y profesorado por la que se atienda a la función, necesidades y condiciones de tales centros, y en el que se asegure el control de la aplicación de fondos públicos a los mismos”. Este será uno de los campos de batalla del futuro educativo del país, mermado de centros públicos y abocado a una política de concertación con los privados que se convertirá en uno de los puntos más polémicos del debate educativo.

Por último, pero no menos importante, se abre un nuevo capítulo de consideraciones sobre el nuevo modelo territorial que, aunque está por perfilar definitivamente, supondrá otro elemento de polémica, todavía sin solucionar. En los acuerdos adoptados por los partidos en los Pactos de la Moncloa se afirma que “Se incorporarán las distintas lenguas y contenidos culturales en sus respectivos ámbitos territoriales, para todos los niveles educativos obligatorios. En coherencia con estas medidas, se facilitará al profesorado, en su caso, el oportuno reciclaje y (….) se establecerá la pertinente colaboración entre el Gobierno y las instituciones autonómicas para la realización de estos planes”. Las transferencias autonómicas en educación todavía no se han planteado formalmente, pero el campo de juego del próximo tira y afloja ya está planteado.
La escasez de infraestructuras era tal que en un texto tan genérico como el de los acuerdos en materia de educación ya se esbozan las líneas generales de la política de inversiones necesaria para dotar al país de los centros educativos necesarios y se insta a “una eficaz acción en materia de obtención de suelo, para lo que se precisa una especialísima colaboración de los organismos de Obras Públicas y Urbanismo, así como de las Corporaciones Locales, y las medidas legislativas necesarias que permitan la urgente disponibilidad del suelo”. La mayoría de estas líneas generales serán recogidas en la primera ley educativa redactada tras la recuperación de las libertades democráticas.

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La LOECE, 1980

Tras la firma de la Constitución de 1978 se produce un incesante aluvión de cambios legislativos, entre los que figura de forma más bien discreta la Ley Orgánica del Estatuto de Centros Escolares, que fue la primera que se aprobó en el campo de las enseñanza media. Estuvo vigente sólo cinco años, y su principal consciencia fue la introducción del modelo democrático en la organización de los centros docentes.

La que en puridad se puede considerar como la primera ley de Educación nacida en democracia fue publicada en el Boletín Oficial del Estado el 27 de junio de 1980. Hacía quince meses que la UCD de Adolfo Suárez había revalidado gobierno, aunque sin mayoría absoluta y a sólo cuarenta y siete escaños del PSOE de Felipe González. La sociedad española estaba viviendo su época de mayores cambios desde el final de la Guerra Civil. Mientras una mayoría de la población intentaba olvidar los tiempos del socialcatolicismo franquista y abrirse definitivamente a las corrientes más innovadoras, una parte pequeña pero férreamente inmovilista trataba de evitar la ruptura con el pasado.

Por todos lados se respiraban ansias de cambio y de modernidad. En 1980 se reabre la frontera entre Gibraltar y España, cerrada desde 1969, millones de españoles se dan cita ante la televisión para ver la serie Dallas y siguen con morbosa atención los detalles del asesinato de los Marqueses de Urquijo. Políticamente, el año está marcado por el desarrollo del estado autonómico, con la celebración del referéndum de autonomía de Andalucía, las primeras elecciones a los parlamentos vasco y catalán y la aprobación del estatuto de autonomía de Galicia, Esta realidad fue recogida por la ley, incluyendo las lenguas oficiales de cada autonomía tanto en la EGB como en el BUP, modelos que se mantuvieron prácticamente intactos en el nuevo texto legal, más centrado en la cuestión del sistema de funcionamiento de los centros docentes para adaptarlos a los nuevos usos democráticos. El sistema educativo permanecía prácticamente inalterable.

El PSOE, principal partido de la oposición, recurrió el texto legal ante el Tribunal Constitucional aduciendo que no respetaba el espíritu y la letra de la Constitución. La sentencia del TC, emitida el 13 de febrero de 1981, dio la razón a los socialistas en un buen número de sus reclamaciones. Fue precisamente esta sentencia la que acabó por dotar de contenido a una ley de circunstancias, ensombrecida por las reformas más urgentes que demandaba el país en aquellos días. La respuesta del alto tribunal fue fundamental para fijar los límites de las libertades en la enseñanza y el respeto al derecho a la educación y obligaba al gobierno de UCD a revisar tan profundamente la LOECE que prácticamente hubiese significado la redacción de un nuevo proyecto de ley. Pero circunstancias políticas de extrema gravedad y trascendencia abortaron la que podría haber sido la primera reforma legal educativa en profundidad de la democracia. El intento de golpe de estado del 23 de febrero de 1981, el cambio de Adolfo Suárez por Leopoldo Calvo Sotelo en la presidencia del gobierno y el posterior triunfo electoral del PSOE en 1982 convirtieron la LOECE en una ley muerta que nunca entró en vigor.

Eduardo Castellón Mallor

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